Автор: Штефан Майстер Германский совет по международным делам

«Государство, которое господствует в Евразии, контролировало бы два из трех наиболее развитых и экономически эффективных регионов мира… Евразия, таким образом, представляет собой шахматную доску, на которой продолжает разыгрываться борьба за глобальное господство».1

ЧТО ТАКОЕ ЕВРАЗИЯ

Хотя первоначально слово «Евразия» было географиче­ским понятием, обозначающим массу суши Азии и Европы, сейчас оно нередко используется в качестве геополити­ческого понятия, отражающего различные национальные интересы по отношению к этой громадной территории.

С западноевропейской точки зрения Евразия обычно применяется для обозначения России одновременно как европейской, так и азиатской страны. Поэтому слово «Евразия» также используется для обозначения соедини­тельного звена звено между Европой и Азией. С культур­ной точки зрения оно обозначает ценности, отличающиеся от европейских или западных. В то же время Казахстан рассматривает себя как евразийскую страну и использует этот термин как геополитическое понятие, определяющее идентичность страны. В этом контексте Казахстан утвер­ждает и продвигает себя в качестве страны, представляю­щей собой мост между Европой и Азией.

Страны-члены ЕС плохо себе представляют, что такое Ев­разия. они думают о Европе и Азии как об отдельных обра­зованиях. ЕС как региональный союз условно делит мир на регионы и разрабатывает свою политику по отношению к другим регионам и зонам без учета наличия или отсут­ствия внутри них общей идентичности. Стоит отметить, что Брюссель создает условные регионы более или менее успешно: например, он успешно создал зону Балтийского моря как регион, чего нельзя сказать о Черноморской зоне,- Такая политика отличается от российской, которая предпочитает двусторонние отношения с другими крупны­ми державами созданию регионов как таковых. Даже если мы наблюдаем в российской политике вектор, направлен­ный на построение Евразийского экономического союза, двусторонние отношения с государствами-участниками остаются важнее, чем многосторонний формат.

Возрождение понятия Евразии связано с глобализацией и ростом экономической взаимозависимости. Новые вызо­вы безопасности, глобальная экономическая конкуренция и потребность в экономическом росте нередко требуют региональных ответов. Например, экономическая деятель­ность Китая в Евразии в контексте проекта Шелкового пути усилила внимание к этому региону. В то же время растущие угрозы безопасности проникают в этот регион из зон конфликтов в Афганистане-Пакистане и Сирии- Ираке, а также ряда слабых государств в регионе, которые не в состоянии обеспечить экономическое благосостоя­ние. Эти проблемы безопасности угрожают Китаю. России и ЕС одновременно.

Центральная Азия находится в самом сердце Евразии. Это еще один регион, в котором ЕС попытался сочетать дву­сторонний и многосторонний подходы, но с ограниченным успехом. Региональная идентичность в регионе развита слабо, и центрально-азиатские государства заинтересо­ваны главным образом в исключительных двусторонних отношениях с международными партнерами, в то время как Казахстан рассматривает себя как регионального ли­дера. Основная концепция ЕС для его внешних отношений организована в виде концентрических кругов, достигаю­щих в наиболее удаленной их точке Центральной Азии.

Поскольку центрально-азиатские государства не являют­ся непосредственными соседями ЕС. они подобно России описаны как «соседи соседей». Конфликт между Россией и Украиной показывает, что ЕС проигнорировал геополи­тические последствия своей политики соседства, а также интересы и влияние других государств в этом конкретном регионе.

Основная концепция ЕС для его внешних отношений организована в виде концентрических кругов, достигающих в наиболее удаленной их точке Центральной Азии.

Майкл Эммерсон ввел в употребление термин «большая Евразия», который включает Европу. Россию. Централь­ную Азию, а также Азию. Он также ставит вопрос о том. является ли Китай частью Евразии. Такое расширенное толкование этого термина может помочь в понимании того, как Евразия может соединять различные регионы и какую роль она может играть в развитии экономического сотруд­ничества и в решении региональных проблем. Однако при включении такого количества разных стран в определение Евразии, понятие становится настолько размытым, что полностью теряет свой смысл. Поэтому в этом очерке я определяю Евразию более традиционным способом, помещая Россию и страны Центральной Азии в центр этой концепции.

Таким образом, предметом этого исследования станут центрально-азиатские государства. В контексте этой публикации будут рассматриваться различные взгляды и действиям ЕС. России и Китая в этом регионе. Все трое являются частью этой региональной концепции и пытают­ся определить границы Евразии в соответствии со своими собственными представлениями. При этом основная цель настоящей работы состоит в том. чтобы проанализиро­вать европейский взгляд на потенциальные возможности и проблемы, которые связаны с Евразией.

 

РАЗЛИЧНЫЕ КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ ЕВРАЗИИ

ЕС. Россия и Китай придерживаются различных интере­сов. стратегии и концепций по отношению к Евразии. Для ЕС понятие «Евразия» не имеет большого значения, так как его политика сосредоточена главным образом на сотрудничестве в контексте своей центрально-азиатской стратегии, которая направлена на стабилизацию региона, создание платформы для экономического сотрудничества и сотрудничества в сфере безопасности, а также экспорта норм и стандартов ЕС. Россия, в контексте Евразийского экономического союза (ЕАЭС), сочетает в отношении стран Евразии напористую политику сотрудничества и интегра­ции. в которых сама устанавливает правила и действует в качестве регионального гегемона. При помощи ЕАЭС Москва пытается доминировать среди стран-партнеров и изолировать их от внешних влияний. Китай стремится проникнуть в регион со своим проектом «экономического пояса Шелкового пути», который одновременно пред­ставляет собой расплывчатую и весьма гибкую концеп­цию, открывающую для других стран несколько каналов для сотрудничества или участия. Поэтому можно говорить о том, что китайский проект Шелкового пути, как и сотруд­ничество ЕС и Центральной Азии в регионе, инклюзивны и открыты для многостороннего сотрудничества, в то время как политика России в регионе исключает альтернативные возможности и направлена на выдавливание других госу­дарств из региона.

ЕС заинтересован в постоянном экспорте своих правил и норм и имеет четкую повестку дня для продвижения надлежащего государственного управления и верховенства закона, а также для борьбы с коррупцией.

Для любой формы сотрудничества и интеграции главным всегда остается вопрос о том, кто устанавливает правила. Китай не устанавливает четких правил, демонстрируя боль­шую гибкость. Он имеет в основном деловые интересы и не задает политических вопросов, придерживаясь мне­ния, что каждая заинтересованная сторона может присо­единиться к проекту со своими деловыми интересами. Ни Китай, ни Россия не задают вопросов о правах человека или структурах государственного управления, которые являются основным аспектом политики ЕС.

Для Москвы и Пекина неофициальные правила и согла­шения являются частью их политики, что также влечет за собой возникновение всеобъемлющей коррупции как характерный признак их политической и экономиче­ской системы, а не как исключение из правил.

ЕС заинтересован в постоянном экспорте своих правил и норм и имеет четкую повестку дня для продвижения надлежащего государственного управления и верховенст­ва закона, а также для борьбы с коррупцией. Его политика сотрудничества и интеграции регулируется четкими прави­лами и нормативными стандартами. Хотя Россия и продви­гает интеграцию в ЕАЭС путем частичного моделирования своих усилий по опыту Европейского союза, непрозрач­ные и неформальные правила все еще перевешивают формальные правила, и Россия предпочитает устанавли­вать двусторонние отношения со своими странами-партнерами, а не стремиться к многостороннему подходу. То, что мы можем наблюдать, глядя на растущее вовлече­ние Китая в регион Евразии в контексте его проекта Шел­кового пути, является сдвигом от геополитики к геоэконо­мике, сулящим всем экономическую выгоду. Политические вопросы и вопросы безопасности уходят на второй план, а основной упор делается на экономическое сотрудни­чество, получение прибыли для китайской экономики и новых возможностей для внутреннего рынка труда.

В отличие от ЕС политика китайского и российского руководства в регионе обусловлены главным образом внутренними соображениями. Китай стремится активизи­ровать внутренний рынок труда, особенно в экономически слаборазвитых западных регионах, а также стимулиро­вать экономический рост путем финансирования крупных инфраструктурных проектов в Евразии. В 2014 г. Россия развивала ЕАЭС и свою политику в Центральной Азии с целью защиты своей сферы влияния и защиты тради­ционных рынков от внешнего влияния. Это означает, что действия Кремля также направлены на обеспечение стабильности и общественной поддержки в обеих странах. В случае с ЕС дело обстоит иначе, поскольку Центральная Азия не является важным для ЕС рынком, а регион в целом имеет второстепенное значение для лиц, ответст­венных за принятие решений в Европе, и для европейско­го общества в целом.

 

ЦЕНТРАЛЬНО-АЗИАТСКАЯ СТРАТЕГИЯ ЕС

В Центральной Азии ЕС и его политика сталкиваются с очевидным разрывом между амбициями и реальной действительностью. Центрально-азиатская стратегия, разработанная Брюсселем в 2007 г., породила ожидания роста инвестиций, сотрудничества и усиления роли ЕС в регионе5. Приоритетные области, намеченные в 2007 г., касались широкого круга вопросов, включая права чело­века и верховенство закона, развитие молодежи и образо­вание, торговлю и инвестиции, энергетику и транспорт, окружающую среду и управление водными ресурсами, а также угрозы и вызовы коллективной безопасности.

В 2007-2013 гг. ЕС выделил бюджет в размере 750 млн. евро для центрально-азиатских государств, который устанавливает рамки вовлечения ЕС в развитие региона.

В феврале 2012 г. Германия и Казахстан заключили партнерство по сырью, что снова породило большие ожи­дания, но это также привело к лишь очень ограниченным результатам.

Таким образом, политику ЕС по отношению к Центральной Азии следует в большей степени рассматривать как подход, направленный на деятельность в области разви­тия, а не как политику, ориентированную на инвестиции.

В то же время фокус региональной стратегии Брюсселя направлен главным образом на Казахстан, на который приходится две трети торговли ЕС со странами региона.

Средняя Азия не является приоритетом для государств- членов ЕС, так как они не разделяют общих интересов в регионе, кроме того, их мотивация и соответствующие ресурсы не достаточны для конкуренции с Китаем или Рос­сией. В то же время Россия и особенно Китай являются важными торговыми партнерами и играют центральную роль в политике ЕС. Политика ЕС по вопросам взаимодейст­вия с иностранными государствами все еще слабо развита, а многие элементы политики соседства заимствованы, в частности, из политики расширения ЕС 2000-х гг. Поли­тика ЕС в регионе сосредоточена в следующих основных областях: антикризисное управление (местные конфлик­ты, верховенство закона и надлежащее государствен­ное управление), безопасность (Афганистан, терроризм, борьба с незаконным оборотом наркотиков), развитие и инфраструктура (управление водными ресурсами, охрана окружающей среды, транспорт) и ресурсы.

С началом операции ИСАФ (Международные силы содействия безопасности в Афганистане, 15АБ) Центральная Азия превратилась в одно из основных звеньев для транспортировки войск и военной техники в эту страну. В результате фокус ЕС сместился на вопросы безопасности в регионе, и основное внимание при этом уделялось Афганистану. С выводом сил ИСАФ этот прио­ритет снова изменился и возвратился к более традицион­ным сферам регионального сотрудничества, верховенству закона, развития и вопросам инфраструктуры. Однако это вовсе не означает, что региональные проблемы безопа­сности после вывода ИСАФ были решены. В будущем рост давления вопросов безопасности на центрально-азиат­ские государства и всю Евразию только продолжится.

В результате в Евразии и Центральной Азии ЕС является скорее наблюдателем, чем игроком. Фокус ЕС и его ключевых государств-членов, включая Германию, направ­лен на Китай и Россию. Хотя Брюссель в течение ряда лет более или менее игнорировал как ведомый Россией Таможенный союз, так и проект ЕАЭС, в настоящее время в контексте украинского кризиса ЕАЭС рассматривается через призму усиления взаимодействия с Россией7. Белоруссия и Казахстан представляются странами, кото­рые могут помочь в расширении сотрудничества с Россией по украинскому кризису, а не партнерами для развития экономических отношений в регионе. Даже если ЕАЭС развивается скорее как геополитический, а не экономиче­ский проект, он все еще создает экономическую реаль­ность, имеющую значение для развития экономических отношений ЕС с государствами-членами ЕАЭС. Как следст­вие, имело бы смысл развивать экономические отношения с ЕАЭС на техническом уровне, а не модернизировать этот институт как инструмент для сотрудничества с Россией в других сферах, особенно в отношении решения украин­ского кризиса.

 

ГЕОПОЛИТИКА ПРОТИВ ГЕОЭКОНОМИКИ

Центром внимания ЕС в связи с его экономическими интересами в более широком евразийском регионе явля­ется Китай, поскольку он как торговый партнер намного важнее для государств-членов ЕС, чем Россия или цен­трально-азиатские государства. Китай в данный момент является вторым по величине торговым партнером ЕС после США (за ними идет Россия), а ЕС является крупней­шим торговым партнером для Китая (как и для России). Китай в данный момент является вторым по величине торговым партнером ЕС после США (за ними идет Россия), а ЕС является крупнейшим торговым партнером для Китая (как и для России). В контексте усиления роли Китая край­не важно обсуждение вопроса, кто будет устанавливать правила в мировой экономике в будущем. США все еще являются наиболее важной глобальной экономической державой, но темпы соревнования с Китаем будут нара­стать. В этом контексте мы наблюдаем увеличивающийся рост противоречий между странами-членами ЕС и США по вопросу участия в новом инициированном Китаем Ази­атском банке инфраструктурных инвестиций (АБИИ), пото­му что он бросает вызов таким международным финансо­вым учреждениям, как Всемирный банк и МВФ, в которых доминируют США, и может ослабить трансатлантическое партнерство. Многие члены ЕС заинтересованы в участии в этом китайском проекте, поскольку Китай представляет собой ключевой регион глобального роста и обещает удачные возможности для инвестиций.

Усиление Китая также бросает вызов экономической роли ЕС в мире, что приводит к росту конкуренции в отношении стандартов и правил. В этом контексте Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство (ТТИП) рассматри­вается как важный инструмент для установления будущих международных норм совместно с США. В то же время ТТИП обсуждается как политический проект, усиливаю­щий трансатлантические отношения, особенно в сфере торговле и инвестиций, а также как общий юридически обязывающий проект для ЕС и США. Кроме этого, ТТИП также обсуждается как сильный инструмент, который дол­жен реагировать на растущее влияние Китая в мировой экономике и возможно как последний шанс для установле­ния правил для мировой экономики на следующие деся­тилетия в контексте трансатлантических отношений. Но также наблюдается рост скептицизма среди европейских обществ по этому соглашению, призванному стать компро­миссом между стандартами ЕС и США. В этом контексте ТТИП является также примером растущего разрыва между США и ЕС. Процесс переговоров окажет сильное влияние на будущее трансатлантических отношений.

Что же касается Центральной Азии, то США, по большому счету, ушли из региона. Инициированный США проект «Нового шелкового пути», который был в первую очередь направлен на интеграцию Афганистана в регион, уже подзабыт. В противоположность российской и китайской концепциям правительство США продвигало транзитный и торговый маршрут между севером и югом вместо соеди­нения востока с западом. С выводом американских войск из Афганистана и смещением внимания к Ираку, Сирии, Ирану, эта инициатива больше не является приоритетом.

Для ЕС трудно иметь дело с политическими системами, не являющимися демократическими по своей природе.

Государства-члены разделились по вопросу о том, должен ли ЕС следовать политике, больше ориентированной на ценности, или экономической политике, ориентиро­ванной на интересы. Это ослабляет роль ЕС в Евразии. Поэтому в Центральной Азии мы наблюдаем движение ЕС по двум направлениям. Институты ЕС отвечают за поли­тические отношения и трудные вопросы о верховенстве закона, демократических стандартах и правах человека, в то время как страны-члены предпочитают заниматься бизнесом, не задавая трудных вопросов.

 

КАКОВЫ СИЛЬНЫЕ СТОРОНЫ ЕВРАЗИИ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ЕС?

В основном европейские интересы в Евразии ограничены и сосредоточены на соседях ЕС. ЕС все еще является сла­бым внешнеполитическим игроком и ограничивает свою внешнюю политику либо взаимодействиями с непосред­ственными соседями, либо продвижением экономических интересов стран-членов. Россия является прямым соседом и важным торговым партнером ЕС, но центрально-азиат­ские государства таковыми не являются. Экономически этот регион интересен ввиду своих природных ресурсов.

В то же время налицо конкуренция между Россией и Кита­ем в регионе, в котором ЕС во многих отношениях являет­ся самым слабым игроком в этой «Новой Большой Игре». Это громадная масса суши, которая соединяет Европу с Китаем и Россией — важными экономическими партне­рами. Регион в целом нередко представляется как огромное пустое пространство, которое нуждается в инвестициях в инфраструктуру и дает доступ к российским и центрально- азиатским ресурсам и к китайскому рынку.

 

КАКОВЫ СЛАБЫЕ СТОРОНЫ ЕВРАЗИИ?

Основными препятствиями для инвестиций и активизации деятельности в регионе являются слаборазвитая инфра­структура, авторитарные типы управления, отсутствие межрегионального сотрудничества и ограниченный рынок. Небольшая численность населения ограничивает инвести­ционную привлекательность. С точки зрения ЕС важ­нейшим слабым звеном является наличие авторитарных режимов, что означает слабое правовое регулирование, отсутствие верховенства закона и широкое распростране­ние коррупции в экономических и политических системах, основанных на кумовстве. Индекс восприятия коррупции за 2014 г. по данным организации «Трансперенси Интер­нэшнл» ставит Казахстан на 126-е место, Россию и Кыр­гызстан — на 136-е, Таджикистан — на 152-е, Узбекистан — на 166-е, Туркмению — на 169-е из 175 стран10. Это огромная помеха для привлечения инвестиций в регион.

ЕС предпочитает развивать свою политику на региональ­ной основе и поддерживает многостороннее сотрудниче­ство в больших регионах. Центрально-азиатские государ­ства испытывают ограниченный интерес к региональному сотрудничеству, а их отношения с соседними странами основаны главным образом на конфликте и соревнова­нии. В результате налицо отсутствие единых стандартов и сотрудничества, что затрудняет доступ к рынку и делает подход ЕС менее успешным. Евразийский экономический союз мог бы изменить эту ситуацию, поскольку он создаст зону единых стандартов и правил. Но до тех пор пока ЕАЭС является главным образом инструментом создания барьеров для сотрудничества и торговли участвующих стран с ЕС путем увеличения таможенных тарифов и вве­дения новых барьеров для внешней торговли, эта выгода не станет реальностью. Идея президента России Владимира Путина развивать единое экономическое пространство от Владивостока до Лиссабона превратилась на фоне кризиса между Россией и Западом и войной в Украине в проект отдаленного будущего».

 

КАКОВЫ ВОЗМОЖНОСТИ ДЛЯ ЕС В РЕГИОНЕ?

Слаборазвитая инфраструктура в почти всех сферах является огромным шансом для инвестиций и экспорта технологического ноу-хау европейскими компаниями. В этом контексте китайский проект Шелкового пути часто рассматривается как большой шанс для инвестиций, в котором европейские компании могут также участвовать и из которого могут получать выгоду. Кроме этого, улуч­шение инфраструктуры в регионе в целом может улучшить доступ к азиатскому и особенно к китайскому рынку.

Политика ЕС для Центральной Азии имеет своей главной целью создание стабильности и роста в регионе и превращение региональных государств в оплоты, а не в угрозу безопасности.

Экономический рост в регионе может улучшить ситуа­цию с безопасностью во всем регионе на долгосрочную перспективу. Страны-члены ЕС могут поставлять то, в чем страны региона нуждаются, в первую очередь: оборудова­ние, технологии во многих сферах, высококачественные товары. С другой стороны, ЕС может получить выгоду от использования ресурсов региона. Политика ЕС для Цен­тральной Азии имеет своей главной целью создание ста­бильности и роста в регионе и превращение региональных государств в оплоты, а не в угрозу безопасности.

 

КАКОВЫ ОСНОВНЫЕ УГРОЗЫ ДЛЯ РЕГИОНА?

С европейской точки зрения, основные угрозы для реги­она — это такие угрозы безопасности, как терроризм и не­законный оборот наркотиков, поступающих в эти страны из Афганистана, Пакистана и арабского мира. Это связано с тем, что многие страны в Центральной Азии и в более ши­роком регионе являются слабыми государствами, которые не в состоянии обеспечить безопасность и экономические и социальные требования своих обществ. Плохое государ­ственное управление, слабые экономические показатели, огромные социальные разрывы в странах — это типичные ситуации для региона. Рост конкуренции за фундаменталь­ные ресурсы, такие как вода, и изменение социальной ди­намики увеличат количество вызовов для местных органов власти и кланов. Глубокий экономический кризис в России и отсутствие модели устойчивого роста приводит к негатив­ным последствиям для стран Центральной Азии. Это будет ослаблять любую попытку бороться против внешних и вну­тренних угроз и подорвет перспективы экономического процветания и инвестиций. Кроме этого, ввиду геополити­ческого положения и огромного объема ресурсов геополи­тическая конкуренция в регионе будет только нарастать.

ЕС обладает всеми инструментами для поддержки надлежащего государственного управления, верховенства закона, прав человека, укрепления потенциала в государственном управлении и содействия устойчивому экономическому и социальному развитию в регионе.

Россия является основным фактором безопасности в реги­оне. но в то же самое время Москва использует конфлик­ты для обеспечения своего влияния. С учетом низких цен за нефть и газ и западных санкций в контексте украинско­го кризиса и аннексии Крыма у нее будет оставаться все меньше ресурсов для обеспечения безопасности во всем регионе. Это будет иметь последствия для стабильности в постсоветских странах, включая Россию. Китай очень успешно наращивал в последние годы свое экономиче­ское влияние во многих регионах мира, включая Сред­нюю Азию. Россию и европейские постсоветские страны.

В то же время у этой политики слабая опора в сфере без­опасности. Китай не готов заполнить пробелы в безопа­сности после ухода США из многих регионов. Китайский проект Шелкового пути выглядит впечатляюще в отно­шении цифр и заявленных амбиций, но он не содержит рецептов для решения неотложных социальных вызовов и вызовов безопасности в различных целевых странах и регионах, даже если он сможет в долгосрочной перспек­тиве обеспечить экономический рост и стабильность.

Китай не заполнят этот пробел, а сотрудничество в контек­сте Шанхайской организации или Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) под руководством России не в состоянии найти адекватные ответы на вы­зовы безопасности, социальные, экономические и поли­тические вызовы в регионе. Европейский Союз целиком занят своим собственным экономическим, политическим и институциональным кризисами, который не будет решен в обозримом будущем. Это означает, что нет никаких стремлений и ресурсов для того, чтобы играть ключевую роль в Центральной Азии и в соседних странах в следую­щие годы, даже при том что бюджет для Центральной Азии увеличился до 1,03 миллиардов евро в 2014-2020 гг.1-.

 

ЕВРОПА И ЕВРАЗИЯ — ПЕРСПЕКТИВЫ НА БУДУЩЕЕ

Согласно Заключениям Совета по стратегии ЕС для Цен­тральной Азии от июня 2015 г.. ЕС усилит свои торговые и энергетические связи со странами Центральной Азии в последующие годы и улучшит сотрудничество по без­опасности и стабильности в регионе13. ЕС обладает всеми инструментами для поддержки надлежащего государст­венного управления, верховенства закона, прав человека, укрепления потенциала в государственном управлении и содействия устойчивому экономическому и социальному развитию в регионе. Это предпосылки для стабилизации региона, улучшения безопасности и достижения процве­тания. Но Брюссель не в состоянии и не готов расширять свои действия для оказания большего влияния в регио­не. С другой стороны, эта политика противоречит многим интересам местных элит и прямо конкурирует с политикой Москвы. В частности. Россия имеет намного большую заин­тересованность в регионе, чем ЕС. и может подрывать его усилия своими стратегическими подходами. ЕС не должен игнорировать роль России в регионе и придерживаться подхода, направленного на сотрудничество, но тем не ме­нее ЕС следует детальнее изучить возможности поиска общих интересов с Китаем и возможности сотрудничества в регионе.

Также по мере того, как США сосредоточиваются на дру­гих регионах мира, таких как Азия и арабский мир. Евразия теряет для них свою относительную важность.